天下会｜美舰再闯南海意欲何为？新版亚太战略或将出炉
5月25日，美国海军针对南沙美济礁进行了一次所谓的“航行自由”宣示行动。这是特朗普政府上台以来首次针对中国实控南海岛礁进行的军事“巡航”，因此引起了普遍关注。其实，特朗普上台前后，国内外的南海问题专家普遍预测美国将继续进行针对中国南海岛礁的军事“巡航”。因此，此次“巡航”本身并无意外之处。不仅如此，这些预测普遍指出美济礁是美军下次行动的首选目标。
奥巴马时期，美国分别在2015年10月、2016年1月、2016年5月和2016年10月针对南沙渚碧礁、西沙中建岛、南沙永暑礁和西沙中建岛与永兴岛附近的领海基线进行了军事“巡航”。按照这一南沙与西沙轮换的规律，容易预测美军下一次“巡航”将是在南沙。
特朗普政府南海政策有新变化？
既然专家预测如此之准，此次的“巡航”似乎根本就不值得成为新闻了。然而，外界普遍关注这次“巡航”，一个直接原因是之前《纽约时报》曾报道，美军太平洋总部三次申请南海“巡航”，包括一次针对黄岩岛的“巡航”，但都被国防部拒绝。美国国内外交精英因此批评特朗普政府在南海无所作为，甚至比不上奥巴马政府对中国的“强硬”。他们还普遍认为特朗普政府是因为要寻求与中国在朝鲜问题上的合作，而在南海问题上对中国让步。此次“巡航”，是否反映特朗普政府的南海政策乃至对华政策的新变化呢？
其实，《纽约时报》报道出来后，美国海军将领就出来澄清，美国自1979年以来的“航行自由”宣示政策并不会因为朝鲜问题或者中美关系的新发展而有所变化。何时进行新的“巡航”，是一个时机的问题，而非取舍的问题。国防部没有批准前三次“巡航”请求，是因为国防部长马蒂斯正在制定一个新的亚太安全战略，“巡航”的时机需要从这一整体战略框架中去选择。
如果这是马蒂斯的南海政策思路，那这次“巡航”是否意味着他已经制定出了新的亚太战略，现在只等着宣布了？这一可能性不能排除。联系到今年的香格里拉安全峰会将于6月2日在新加坡举行，马蒂斯可能会在这次峰会上阐述特朗普政府的新南海政策，而此次“巡航”正是为新政策出台的造势之举。即便他的亚太新战略还没有完善，他可以通过这次“巡航”的造势而在峰会上论及美国的南海政策。
同样重要的是，美国军方人士认识到国内精英以及一些地区国家对特朗普政府迟迟未能进行“巡航”的批评。到新加坡参加香格里拉峰会，怎可不给这些关心美国南海政策的人士释放一些“积极”的信号？因此，此次“巡航”，也有堵住国内悠悠之口并向亚太盟友传达战略信号的意图。
此次航行“低调”但非“无害”
此次“巡航”还有一个耐人寻味的特殊之处。奥巴马的四次“巡航”，都是在极高调的政治化的氛围中进行的，每次“巡航”之后国防部都会发布一个专门的声明描述行动细节并解释其意图。与此相反，这次美济礁“巡航”之后，美国没有发布任何行动细节。国防部简短的声明只说：“美军每天都在包括南海在内的亚太地区行动，这种行动符合国际法。”
与奥巴马政府“巡航”的政治化相比，特朗普政府的此次“巡航”是低调的。这种低调和去政治化的操作方式对维护中美在南海的军事关系的稳定是必要的。奥巴马政府“巡航”的高度政治化加剧了中美在南海的分歧，不仅受到中国的批评，在美国国内也是饱受诟病。
因为这种低调，这次“巡航”的细节恐怕要等到美国国防部关于“航行自由”行动的年度报告出台后才能知道。但低调并不意味着妥协。虽然特朗普政府的首次“巡航”在操作方式上要比奥巴马政府的“巡航”低调，但它传达的战略信息却比奥巴马时期要强烈与狠辣的多。
美国“航行自由”政策的目的是挑战美国认为的其他国家过度的海洋权益声索。那这次“杜威”号导弹驱逐舰针对美济礁的“巡航”是在挑战什么？关键的问题，在于美国是否把美济礁海域当作“公海”而拒绝以“无害通过”的方式进行“巡航”。比如，“杜威”号驱逐舰是否打开了雷达、启动了直升机或巡逻艇或者进行了军事演练？
按照美国的说法，奥巴马时期美军对渚碧礁、中建岛和永暑礁的三次“巡航”，是挑战中国关于外国军舰在中国12海里领海内“无害通过”需要获取中国政府许可的要求，美国认为这一要求并不符合《联合国海洋法公约》的规定。但这种“无害通过”“巡航”在美国国内受到了严厉批评，因为“无害通过”无异于承认中国对这些岛礁拥有主权。因此，美国大部分的南海问题和海洋法专家都要求特朗普政府以“公海”航行而非“无害通过”的名义进行“巡航”。
他们的建议显然产生了政策影响。美国媒体引述美国防部不具名官员称，“杜威”号驱逐舰驶入了美济礁6海里海域，并同时进行了一次落水救援演习，而不是不涉及军事活动的“无害通过”。
美军“巡航”美济礁再次显示了中美对南海海洋权益认识的巨大分歧。这次“巡航”本身是对中国关于“对南沙岛礁及其附近海域拥有无可争辩的主权”的立场的挑衅。毫无疑问，美舰此次闯入美济礁12海里的行为，正如国防部新闻发言人所说：“美方的错误行为使南海趋于好转的局面受到破坏，不利于南海的和平稳定。”
美军的“航行自由”宣示行动对中美在南海军事态势的演变仅有象征性意义。更重要的问题，是中美是否会因为要在南海显示战略决心而加大军事部署，从而导致两国战略关系的恶化。
（作者是中国南海研究院兼职教授）
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