北京四中院：政府信息公开“表面化”问题仍存在
在立案登记制、新行政诉讼法实施两周年之际，北京市第四中级人民法院（以下简称“北京四中院”）日前发布了2016年行政案件司法审查报告（以下简称《报告》）及十大典型案例。成立于2014年12月30日的北京四中院是改革试点的跨行政区划法院，以北京区县政府为被告的行政案件是其受理案件的一种。
《报告》披露，政府信息公开案件占北京四中院2016年全年登记立案数的28%，与2015年相比，这类案件实体败诉率大幅下降，表明政府信息公开工作逐步规范化和合法化。但《报告》也显示，行政机关依然存在信息审查不细致、信息公开表面化等问题。
到今年5月1日，《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）实施满9年。这部行政法规旨在打造阳光政府、保障公民知情权，倒逼行政机关加大信息公开力度，开辟了依申请公开政府信息的途径，规定公民、法人或者其他社会组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门及县级以上政府申请获取相关信息。
近10年来，越来越多的公民、法人尝试向政府部门申请信息公开，推动了这项制度的完善，但信息公开范围不够大、不公开事项规定模糊、行政机关裁量空间过大、惩罚力度不够等问题依然存在。
北京四中院副院长程琥介绍，通过司法审查发现，政府部门的信息公开存在四方面问题：
有的行政机关决定不予公开申请信息时，存在未进行必要的查询、检索工作，认定事实不清、主要证据不足或不注意收集和固定证据，未履行法定告知义务，或者理由说明不充分或欠缺等问题。
以申请人填写的申请表述不清晰、不符合政府信息公开的申请要求为由，对申请人申请的信息不予公开，将信息公开申请处理过程中应当履行的释明义务和给予当事人的更改、补充的权利作为终局处理决定，违反法定程序，存在程序性瑕疵。
信息公开存在形式化、表面化的倾向，开辟接受政府信息公开申请的渠道后未投入充足的人力和时间进行管理，未能保障申请人通过该途径获取政府信息的及时性，或者由于行政机关内部信件转办和管理系统的延迟导致政府对信息公开申请邮件的答复超期，损害申请人的信赖利益。
政府信息公开工作中对申请表的审查不够细致，信息公开答复遗漏应当处理的申请事项，未全面对应原告的申请事项，对此项内容是否存在以及能否公开未履行法定告知和说明理由义务，亦缺乏证据证明履行了必要的查询、检索义务。
《条例》规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息，但经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。
公众知情权与公民隐私权发生冲突时如何处理？《条例》没有规定。北京四中院以“张强诉北京市顺义区政府行政复议决定案”来阐释法院审判此类案件应遵循的原则。
2014年11月27日，张强（化名）向北京市顺义区民政局（以下简称“顺义民政局”）提出政府信息公开申请，请求公开该区向阳村全体超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况。
超转人员是指土地被征用后户口转为非农业户口且男性年满60周岁、女性年满50周岁及其以上的人员和经认定完全丧失劳动能力的人员。北京市民政局曾发文称，超转人员按照规定标准享受生活和医疗补助。
针对张强的信息公开申请，顺义民政局答复称超转人员信息属于个人隐私，不予公开。张强不服，向顺义区政府申请行政复议。
顺义区政府复议后认为，顺义民政局收到张强申请后，采取公告的方式征求第三方意见，并根据征求意见结果在法定期限内向张强作出答复，并无不当；但针对申请公开的死亡超转人员名单进行意见征询有悖常理，也没有履行政府信息公开说明理由义务，责令顺义民政局重新答复超转人员名单。张强不服该复议结果，认为顺义区政府未就超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题作出结论性意见，于是他向北京四中院提起行政诉讼，请求撤销顺义区政府作出的行政复议决定。
北京四中院审理认为：顺义民政局认为超转人员名单、死亡超转人员名单和超转人员资金使用情况属于个人隐私并不予公开，没有法律依据，顺义区政府在行政复议程序中对此未予查清，被诉复议决定主要证据不足，判决撤销顺义区政府行政复议决定书，责令其重新作出行政复议决定。
法院查明，《北京市建设征地补偿安置办法》确立了超转人员公示制度，规定农村集体经济组织或者村民委员会应当自征地公告之日起60日内确定应当转为非农业户口人员、转非劳动力、超转人员名单，向农村村民公示，并分别报区、县公安、劳动保障和民政部门。因此，公开超转人员享受社会保障所必备的个人信息，涉及村集体经济组织成员的知情权、监督权与超转人员一定范围个人隐私冲突的问题。应当考量对超转人员享受相关补助的社会保障属性，超转人员在获得社会保障的同时即让渡了部分个人信息。
该案中，张强请求顺义民政局公开超转人员名单、死亡超转人员名单以及超转人员资金使用情况三项信息，顺义区政府复议时应就这三项信息进行全面审查，但未就超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题作出结论性意见，遗漏行政复议应当处理的事项，属于认定事实不清。顺义区政府不服北京四中院的判决，提起上诉，北京市高级人民法院判决驳回上诉，维持原判。
承办法官介绍，一方面，对超转人员的补助是一种社会保障措施，具有公共利益属性，应当接受社会监督；但另一方面，公开超转人员名单涉及个人隐私权问题，存在隐私权与同村村民的知情权、监督权冲突的处理，应优先保护较大利益的知情权、监督权，必要的政府信息公开不必以享受利益方同意为前提。
中国政法大学教授刘飞点评说，该案申请公开的政府信息涉及个人隐私与公众知情权间的冲突与权衡，行政机关应当运用比例原则，决定是否适用《条例》中的相关规定。不仅如此，在《北京市建设征地补偿安置办法》明确确立了超转人员公示制度的情况下，该案涉及的相关信息实质上属于行政机关应当主动公开的政府信息。
另外，被申请人对于是否制作或保存了死亡超转人员名单的问题，在政府信息答复告知书中并未予以说明。因此，针对申请人此项信息公开申请，被申请人未依法履行政府信息公开说明理由义务。行政复议机关对原行政行为的审查，应当适用全面审查原则。被诉复议决定仅撤销了《答复告知书》中有关死亡超转人员名单的答复内容，并责令顺义民政局重新作出答复，但未就超转人员名单、超转人员资金使用情况的问题作出结论性意见，遗漏了行政复议应当处理的事项。法院发现并指出了行政复议机关的这一问题，正确地适用了行政复议中的全面审查原则。
《条例》规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。
如何审查商业秘密？《条例》同样没有明确。据了解，政府信息公开实践中，行政机关经常会以申请的政府信息涉及商业秘密为理由不予公开，甚至有时会出现滥用。
北京四中院法官分析，根据《条例》规定，行政机关对申请公开的政府信息是否涉及商业秘密，具有初步的审查判断职责，审查的依据是《反不正当竞争法》《关于禁止侵犯商业秘密行为的若干规定》等。在诉讼程序中，行政机关应对履行了申请公开的政府信息属于商业秘密审查判断职责的事实进行说明或举证，法院则应审查行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密的理由是否充分。如果行政机关未能充分说明其认定商业秘密的判断依据与理由，则属于认定事实不清，被诉告知书应予撤销。
（原题为《政府信息公开“表面化”问题仍存在》）
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