【法学汇】检察建议做成刚性的内涵及路径
来源：人民检察微信公众号检察建议是检察机关履行法律监督职能、参与社会治理的重要手段。2019年最高人民检察院在人民检察院组织法等相关法律规定基础上，结合工作实际制定《人民检察院检察建议工作规定》，为检察建议工作规范有序开展提供了更加明确具体的依据。在全面推进依法治国背景下，切实发挥检察建议的“刚性”作用，形成司法办案运用检察建议新常态，对于有效履行各项检察监督职能，推动“四大检察”全面协调充分发展，更好地服务大局具有重要意义。为此，《人民检察》特组织“检察建议做成刚性的内涵及路径”专题，邀请理论界、实务界专家深入探讨。
特邀嘉宾
汤维建
中国人民大学法学院教授
杨建顺
中国人民大学法学院教授
高景峰
最高人民检察院
法律政策研究室副主任
张振忠
山东省检察院副检察长
如何从规范层面提升检察建议“刚性”？
汤维建：要将检察建议做成刚性、做到刚性，必须首先做好规范层面的工作，使检察建议制度化、规范化、程序化、机制化，向规范化要刚性，这是检察建议刚性化的必要步骤。
检察建议的规范化可以分为内部规范化和外部规范化两个方面：
? 内部规范化指的是检察机关内部在对待检察建议方面，应当使之充分规范化，包括检察建议制作规范化、说理规范化、管理规范化、评估规范化等方面。
? 外部规范化是指检察建议发送规范化、宣告规范化、跟踪规范化、督办规范化、备案规范化等。
内部规范化和外部规范化相结合，将检察建议纳入制度化轨道运行，检察建议的权威性由此得到提升和确保，检察建议的质量也将大大提高，接受检察建议的单位和个人方能认真对待检察建议，社会公众也能调动起监督检察建议落实落地的积极性和能动性，检察建议的刚性由此得到体现和保证。
检察建议规范化建设的立足点在于对检察建议办案化或案件化的认知。检察机关既可以在履行抗诉、侦查监督、审查逮捕等职能后提出后续的检察建议，也可以在启动公益诉讼等程序之前提出前置的检察建议，还可以在履行传统职能之外提出独立的检察建议。无论何种检察建议，只要它依照规范化的程序提出，就属于检察机关的办案行为，都应当与检察机关履行其他职能一样同等看待。检察权威是内在地生成的，要通过检察建议的机制化建设、规范化建设、制度化建设、程序化建设提升检察建议的质量，向规范要质量，向质量要效果，向效果要效力，向效力要权威。
杨建顺：张军检察长强调要“把所谓没有硬性要求的检察建议做成刚性、做到刚性”，较好阐述了检察建议“刚性”的具体内涵即要有硬性要求，而且，这种硬性要求是“要通过我们的努力”去“做成”“做到”。该要求一方面表明主观能动性的重要意义，另一方面也体现了客观要求的支撑作用。这里的“做”，是一种努力义务，即通过主观上的努力，去确立客观的硬性要求，为检察建议提供相应的事前、事中和事后的程序规范和相应的实体制度机制，确立将检察建议落到实处的操作基准。
在这方面，《规定》提供了较为系统的程序规范保障。例如，《规定》第二十条规定了检察建议抄送制度，涉及事项社会影响大、群众关注度高、违法情形具有典型性、所涉问题应当引起有关部门重视的检察建议书，可以抄送同级党委、人大、政府、纪检监察机关或者被建议单位的上级机关、行政主管部门以及行业自律组织等。在上述制度化建设的基础上，《规定》进一步确立了跟踪督促等配套机制，且具有较强的针对性和可操作性，对于提升检察建议“刚性”，具有重要的规范保障作用。
高景峰：提升检察建议的刚性，首要的是加强其规范性，主要应从明确适用范围、坚持制发原则、规范制发程序三个方面来着手。
? 首先，应当遵循对检察建议适用范围的规定，对法律、司法解释规定可以通过检察建议方式进行法律监督的情形，才依法提出检察建议。
? 其次，提出检察建议要遵循严格依法、准确及时、必要审慎、注重实效和层级对应的原则。检察机关在履行法律监督职责中发现的、与检察业务紧密关联、确有监督必要的事项，可以按程序制发检察建议。检察机关除可以对所办案件的涉案单位提出检察建议外，必要时还可以对其上级主管部门提出检察建议。但是，向上级主管部门提出检察建议的检察机关要与被建议单位层级对等。
? 再次，要按照规范的程序制发检察建议。检察建议类型不同，制发程序也不尽相同。其中，再审检察建议、纠正诉讼违法检察建议和作为公益诉讼前置程序的检察建议，要依照相关诉讼法和最高人民检察院制定的诉讼监督规则规定的程序制发。无论哪一类检察建议，为保证建议事项的事实清楚准确，法律政策依据充分，均应当进行必要的调查核实。制发督促履职、社会治理类检察建议，要重视发挥法律政策研究部门的审核作用，通过负责法律政策研究的检察官对检察建议书进行法律政策依据和法理根据的审核把关，确保提出的检察建议符合法律政策、论证严谨、说理充分、切实可行。为保证检察建议优质、严肃和权威，各类检察建议书均应由检察长审批或者检察委员会讨论决定后，以检察机关名义统一编号发出。
张振忠：要准确把握“做”字的深刻内涵，真正实现“做成刚性、做到刚性”的目标，
? 一方面，要构建规范合理的案件办理机制、严谨科学的质量监管机制，推动检察建议工作由粗放管理、片面追求数量向司法精细化、规范化和更加注重检察建议的质量、效率、效果转变，由传统“就事论事”、解决表层问题向综合研判、解决深层问题转变，真正做到有理有据、切实可行、让人信服、乐于接受，通过练好“内功”做成刚性。
? 另一方面，要构建顺畅高效的衔接配合机制、刚性权威的落实见效机制，实现由主要依靠自身力量监督向协作配合、借力监督转变，积极帮助、支持、督促被建议单位按照检察建议要求落实到位，通过“合力”监督做到刚性，实现双赢多赢共赢。
为克服传统“办事模式”因监督标准不明确、制发程序不规范、跟踪督促不到位导致被监督单位重视不够、落实效果不佳等弊端，可以采取以下做法：
? 一是根据司法责任制改革要求和检察建议工作实际，细化明确检察建议由检察官承办、检察官联席会议研究、报检察长或检察委员会决定的工作流程。通过建立权责明晰、公正高效、监督有力的工作机制，规范制发程序，加强内部审核，严把质量关口。
? 二是坚持繁简分流，突出监督重点，合理配置司法资源。针对后果较重或者存在重大隐患、能够监督纠正、能够实现共赢效果的监督事项，适用“案件化”办理模式，其他的适用“检察官告知函”等方式进行监督。
? 三是围绕发现违法、核实违法、纠正违法等关键环节，明确监督案件范围、违法事实认定标准、跟进监督措施。通过统一监督标准、深入以案释法、加强合力监督，争取把检察建议做成宣传法治精神的公开课、提醒履职尽责的督促书，以引起被监督单位的高度重视，确保检察建议落实见效。根据工作需要，对检察建议可分别采取书面送达、宣告送达等方式。公开宣告送达过程中，按照宣读检察建议书、示证说理、送达接收、被建议单位发表意见、第三方代表发表意见建议等程序进行。通过多媒体示证，面对面向被建议单位摆事实、讲法理，增强检察建议的公信力和执行力。
如何从专业层面提升检察建议“刚性”？
杨建顺：检察建议的多样性决定了对其“刚性”需要分门别类地把握，而专业性当是确保检察建议实效性的最坚实支撑。故而，“四大检察”中适用检察建议应当分别根据该领域的特点，确立专业支撑的相关制度、机制和措施。例如，重视检察建议的“刚性”但不拘泥于检察建议的强制性，涉及行政机关专业性、技术性判断的领域，检察建议指出问题，提出建议，重在督促行政机关采取相应措施，而不是取代行政机关作出判断决定，做到充分尊重行政机关首次性判断权，督促行政机关对行政行为违法或者不作为情形进行确认并采取相应的整改措施。简而言之，针对行政机关履职、纠正违法行为等的检察建议，应当侧重督促行政机关依法履职，通过采取有效整改措施，达到检察建议的目的。此外，行政公益诉讼中的检察建议具有行政公益诉讼之前置程序的属性。可以将行政公益诉讼理解为实现检察建议实效性的保障机制或者手段，故而对检察建议的专业性和纠纷解决的针对性要求更高，应当立足于问题的切实解决，尽可能在诉前解决相关问题，从而避免或者减少提起行政公益诉讼。
对于专业性较强的复杂、疑难的事件，或许并不适合或者无法“在两个月内依法履行职责”，应当针对这样的特殊情形专门设置合乎专业性要求的特殊检察建议。为提升检察建议的专业性支撑，《规定》第二十三条要求尊重被建议单位的异议权。检察建议书正式发出前，可征求被建议单位意见。被建议单位在一定期限内可以提出异议。对异议应当立即进行复核，异议成立的及时修改检察建议书或者予以撤回，异议不成立的应说明理由。此类规定既保障了被建议单位的程序参与权，又为检察建议的专业性提供了支撑，从而可望助力检察建议的“刚性”。
汤维建：要从专业层面提升检察建议的刚性，首先需要对各种检察建议进行分类，在类型化的基础上进行规范化建设，提升其内含的专业含量，强化其说理性和可操作性，提升其质量。从性质的视角看，检察建议分为诉讼型检察建议和治理型检察建议。诉讼型检察建议是法律明定的检察建议，具有一定的刚性效力和程序规范，而治理型检察建议是检察机关职能扩展的一种探索，规范性和程序性不足。这两种类型的检察建议规范化建设应有所区别，参与主体以及相应程序也有所不同。
? 诉讼型检察建议又包括实体型检察建议和程序型检察建议。实体型检察建议重在提出实体性处理意见，供相关方面参考。典型的例证就是刑事诉讼中量刑规范化建议。相对而言，程序型检察建议的种类更加繁多，以民事诉讼为例，其主要包括再审型检察建议、程序违法纠错型检察建议、支持起诉型检察建议、督促起诉型检察建议、公益型检察建议等等。程序型检察建议一般会有后续程序作为保障，但也有一些程序型检察建议缺乏后续的程序保障，如针对一般程序违法制发的检察建议，如果不被法院接受，因这种程序违法尚未严重到足以提出抗诉的程度，检察机关则缺乏后续的跟踪监督或强化监督的手段。
? 与诉讼型检察建议有别，社会治理型检察建议则分布在不同的领域，而不是集中在司法领域。在目前大力强化建设社会治理体系和治理能力现代化的背景下，这种类型的检察建议功能尤为强大，其作用更加不可或缺。
不同类型的检察建议，需要逐步“分而治之”，使各种检察建议带上自身固有特性，体现出专业化特征。同时要注意检察建议的递进式提升适用，要善于从具体性监督上升到宏观性监督，从个案监督上升到类案监督，从人的监督上升到机制的监督，从事的监督上升到体制的监督，从而实现检察建议的多维效果和综合效应。检察建议的刚性靠的不是外在的压力，而是内在的说理性，检察建议的生命力在于说理性，离开了说理性，检察建议就难以立足，就难以被人接受，就难以发挥出应有的作用，所谓检察建议的刚性就无从说起。
高景峰：高质量的检察建议书是将检察建议做成刚性、做到刚性的基础和保证。只有抓住的问题精准、提出的建议可行，符合法律规定和法治精神，才会得到被建议单位的接受和采纳，检察建议也才能真正取得监督实效。提高检察建议质量要在以下几个方面下功夫：
? 一是着力提升检察人员的能力素质。通过专业培训、岗位练兵、业务竞赛、考核评比等措施，提高检察人员办案水平和通过办案发现普遍性、深层次问题，运用法治思维分析、提出对策的能力，增强检察建议阐述问题的精准性、分析论证的严谨性、释法说理的透彻性、文字表达的简洁性和提出建议的可行性。
? 二是加强调查研究。制作检察建议过程中不能局限于案卷材料，必须通过查询、调取、复制相关证据材料，询问当事人、有关单位工作人员或者其他相关人员，听取被建议单位意见，咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见，委托鉴定、评估、审计，现场走访、查验等方式查明事实情况，确保提出的问题有事实和法律根据，提出的建议有针对性、符合实际、可操作。
? 三是探索建立专家咨询论证制度，积极借助“外脑”，对于检察建议中涉及的疑难、复杂和专业性较强的问题，可向相关领域专家咨询或邀请相关专家进行论证，确保检察建议的专业性。通过提高检察建议的质量，使被建议单位提不出异议，就是把检察建议做成了刚性。
张振忠：应通过分类施策、紧密衔接、协调配合，加强对“四大检察”领域检察建议工作的深入研究和精准运用，推动刑事、民事、行政、公益诉讼等检察工作全面协调充分发展。检察建议的刚性主要取决于建议的质量，质量是检察建议工作的核心和生命线。监督不能高人一等，但要技高一筹、精准监督，对违法事项的认定和监督意见的提出必须具备扎实的证据基础和充分的法律依据，真正做到于法有据、合情合理、切实可行。
? 一是正确处理办案数量和监督质量之间的关系，既要强化担当作为、加大办案力度、扩大办案规模，又要坚持严格依法、实事求是、必要审慎、注重实效原则，注重提高检察建议的质量和监督的精准性。
? 二是重点办理具有典型意义、在司法理念方面有纠偏、创新、进步、引领性的案件，不断丰富法律监督内涵，努力提升服务中心大局水平。
? 三是规范调查核实工作机制，依法采取查询、调取、复制、询问、鉴定等调查措施。通过广泛深入调查核实，全面了解相关法律法规、行业规范、工作流程，严把事实关、证据关、法律关、程序关，为制发高质量的检察建议奠定坚实的基础。
? 四是针对监督事项加强分析论证，研究提出问题指向精准、释法说理透彻、对策建议可行的监督意见，切实解决检察建议论据不够充分、说理不够透彻等问题。
? 五是健全智慧借助工作机制，借助外脑参加评议、咨询和研判，共同解决办案难题，提升监督质效。
? 六是坚持个案监督与类案监督并重，加强对法律政策执行、类案执法平衡、程序公正等方面的监督，对一定时期内案件性质相同、情节相似但执法司法标准不统一的多个案件，在深入调查、归纳梳理后一并提出检察建议。对于多起案件中表现出来的同类错误，通过类案监督事项集中通报、召开联席会议等措施，充分发挥办理一件类案、监督影响一片的良好效果。
（本文节选自2019年《人民检察》第7期。）
（文稿统筹：常锋 编辑：吴鹏瑶）
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